■文/方可成
《中国新闻周刊》2010年第6期(发表时标题为《物业税高悬》)

物业税历经7年而难产,映现出种种体制障碍,现在似乎曙光在即,但依然前途未卜。

进入2010年,物业税再次成为热点话题。在地方“两会”上,物业税被多次提出,还传出“北京最早明年底开征物业税”的消息。同时,各界对物业税在即将召开的全国“两会”上的讨论也怀有期待。

2003年10月,“物业税”一词经由执政党文件第一次进入公众视野。在这份于中共十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中有这样的表述:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”

从彼时起,关于物业税的官员表态、专家发言和公众讨论就如潮水般一波又一波地展开,几乎没有停歇过。然而时至今日,数量庞大的相关讨论却依然停留在初级阶段,“要不要开征”“何时开征”仍是人们猜不透的谜底。几年来,媒体的报道重复上演着这样的景象:前一天,某家报纸信誓旦旦地宣布“今年很可能开征物业税”;第二天,另一家媒体的报道却是“物业税5年内都难开征”。最近,国家税务总局科研所研究员张培森在接受媒体采访时则明确表示:“外界任何给物业税确定时间表的言论都是没有权威的。”

与这种表态形成呼应的是,尽管一些省市的物业税模拟评税试点工作已经开展多年,但地方税务机关在接受采访时依然对此讳莫如深。《华尔街日报》中文网干脆将相关报道的标题取为《物业税“空转”之谜》。

犹抱琵琶半遮面的神秘感并没有浇灭各方的关注热情。然而,物业税历时七年而难产的经历证明:对于这项涉及复杂利益博弈的财税政策,它的出台之路不会平坦,甚至就像有专家所形容“征收物业税比申办奥运还难”。

既得利益格局阻碍

作为舶来品的物业税,在中国一“出生”就充满争议,遇到了许多中国特色的新问题。

首先是名称。虽然官方文件将此税种命名为“物业税”,但学界和相关部门官员对此均持有疑义。普遍的看法是:“不动产税”或“房地产税”的称呼更合适,因为此税种的征税对象是房地产,计税依据是房产的市场价值。

比起容易改动的名称,困扰物业税的更大问题是法理上的障碍。在已经征收物业税的国家,此税种在法律意义上的逻辑起点是国家对私人财产和物权的保护。只有存在清晰的物权,物业税才具有可靠的税基,物业税制度才具有真实的法理基础,而新中国的土地国有制度无疑与之存在冲突。

不过,随着3年前旨在保护私产的《物权法》通过,此项障碍已被逐渐扫清。这部被称为具有划时代意义的法律基本明确:土地使用权是一种独立的财产权,例如城镇土地使用权可以转让、出租、赠与和抵押。“尽管我们国家规定土地公有,但使用权也可以作为物业税的征收对象,因为财产税征收的对象是权利。《物权法》对不动产产权的明晰为物业税开征提供了基础性的产权法律前提。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《中国新闻周刊》说。

新中国从计划经济向市场经济转型的特殊经历也为物业税的开征平添了许多技术障碍,始于1994年的城镇住房制度改革、止于1998年的福利分房即是一例。由于住房商品化改革时间并不长,“目前的很多房产不是通过商品房开发获得的,这些房产信息连房产和土地部门都不清楚,更不用提税务机关了,而开征物业税最主要的技术要求就是要掌握房源信息。”施正文说,“目前我们国家房地产的登记制度也存在问题,土地权属登记在土地管理部门,房屋权属登记在建设部门,登记信息不能共享。”

此外,对房产市场价值的评估也是一大技术问题。造成此种困境的不仅有社会诚信缺失这样的大环境,也有评估中介混乱的具体局面。目前,不同的房产评估中介隶属于不同的管理部门,它们可能的“婆婆”包括建设部门、国土资源部门、国有资产管理部门、财政部门等。在开征物业税之前,如何整合这些中介,统一评估标准,做到“一碗水端平”并不是一件容易事。

但在《中国新闻周刊》接触的绝大多数学者看来,技术问题都是能够解决的。“比如说估值,完全可以先用简化的方式,就算不能特别精确也没关系。”中国社科院财贸所副所长高培勇在接受《中国新闻周刊》采访时说,“真正难解的是如何绕开既得利益格局,因为房产比较多的人往往也有较大话语权”。

但一些学者也坚持认为,通过市场购买房产者,已经为不动产高额埋单,在此前提下,征收“物业税”,显然有失公平。

土地财政的危机与契机

高达万亿的土地出让金收入是地方政府不愿割舍的重要财源,也是阻碍地方政府拥抱物业税的重要因素。

根据中国指数研究院发布的2009年中国土地出让金年终盘点报告,去年中国土地出让金总金额达到15000亿元,同比增加140%。尽管学界和相关政府部门对土地出让金是否并入物业税尚存争议,但一个基本共识是:开征物业税后,地方政府依靠卖地营生的土地财政模式将面临转型。

自1994年分税制改革启动后,土地出让金作为地方财政的固定收入,全部划归地方所有,并逐渐发展成为地方政府的“第二财政”。相关统计数据显示:土地出让金占地方财政收入的比例已经普遍超过半数,个别市县甚至达到90%左右。

尽管土地财政引发了包括暴力拆迁在内的诸多社会问题,但它所具备的快速解决地方财政之困的能力使得地方政府无法戒掉对卖地的依赖。曾担任国务院发展研究中心“中国物业税改革研究”课题组主要执笔人的副研究员王晓明指出:“短期内看,能征收的不动产税可能还不能弥补土地出让金的收入,甚至可能会导致其预算外收入的急剧下滑,地方政府可能会出现资金短缺问题,这些都是切实的,摸得着的。而开征不动产税要投入相当多的精力和财力,将来收益如何,暂时还难以评估。同时,中国地方官员的任期制和考核标准只会使其注重短期收入,一些地方政府也担心开征不动产税后会不会影响本地区的投资环境,这些都影响了地方政府的积极性。”

天津财经大学财政学科首席教授李炜光也观察到了类似的情况。他透露:2007年底,中央曾与六省市探讨物业税“空转实”的问题,结果无一成功,原因就是“地方上不希望征这种税,因为它有可能导致当地房价下跌,减少其财政收入”。

作为为地方政府量身打造的地方税种,物业税在中国地方政府层面遇到的阻碍是在其他国家所罕见的。不过,这种情况正在发生变化。

今年1月,在北京市“两会”期间,市财政局负责人向媒体表示:土地是稀缺的、有限的、不可再生的资源,政府不可能把土地出让金作为政府收入的长期增长点。

这种公开的表态背后,是不少省市的土地资源面临枯竭的背景。作为一种“寅吃卯粮”的收入方式,土地财政从一开始就带有强烈的不稳定性和不可持续性。“土地财政的收入面临枯竭,土地财政的危机就是物业税开征的重要契机。”施正文说。

王晓明也认为:一边是土地出让金的收入不断下降,另一边是不动产不断升值,可征收的不动产税收总量不断上升,这样就形成了一条下降、一条上升的两条曲线。“在曲线交叉前,地方政府的积极性不高是可以理解的,但随后可能就不同了。”

各级政府的博弈空间

物业税的改革不仅涉及地方政府收入方式的变革,也涉及各级政府的财政关系问题。

围绕与物业税相关的一系列税费政策,中央和地方的博弈正悄然进行。施正文在接受《中国新闻周刊》采访时透露,“现在财政部和国土资源部正在考虑改革土地出让金的分配政策,将其一部分、甚至大部分归中央所有,这样地方政府卖地取得的收入就会减少。”倘若土地出让金分配政策发生调整,地方财政将彻底无法依靠卖地维持收入,发挥替代作用的正是物业税。“长远来看,它成为地方政府的主要收入来源。”

尽管物业税属于地方税种已无疑义,但由于我国目前实行的是中央、省、市、县、乡五级行政管理体制,对于物业税的具体归属仍有博弈空间。

在国务院发展研究中心提出的方案中,省级政府不参与物业税的分配,与省平级的直辖市在分配问题上与地级市同等考虑。在市、县、乡三级政府之间,则考虑以属地化原则为主。具体而言,就是税源所在地的基层财政享有来源于当地的不动产税,但市辖区需与市进行分享,分享比例可考虑五五分成,这主要是考虑到市政府在提供地方性公共产品方面发挥着较大作用。

但执笔该方案的王晓明同时指出:五级政府已不能适应中国经济社会的发展,未来不动产税的归属问题,很大程度上依赖行政区划体制的改革。施正文也认为,“政府层级减少,税制就容易规范化,把物业税给市县(在‘省管县’的体系下,市县是平级的),三级政府分别有主体税种和税源,这样就非常规范,真正做到‘科学发展’的‘科学’。”

此外,中央与地方政府在物业税的具体政策制定上也存在博弈空间。接受《中国新闻周刊》采访的大多数专家表示:地方政府不可能拥有物业税的立法权,但应该可以在中央统一规定的税率区间中根据自身实际情况选择合适的税率,还可能允许部分省市在国家统一政策公布后自行选择时间进行先期试点。

在接受采访时,社科院财贸所副所长高培勇特别提醒记者注意:在谈论中央与地方财政体制问题时,遣词造句已经发生了变化,“财权与事权相对称”的说法已经改成了“财力与事权相对称”。“在单一制的国体,不要指望给地方政府以税收立法权,这是越来越清楚的。”高培勇说。

与物业税相关的各部门也在围绕物业税改革进行利益博弈。

目前,会受到物业税政策影响的部门至少包括财政部门、国土部门和城建部门。在政府职权分配格局中,税收由财政部门管理,土地出让金由国土部门管理,房地产开发则由城建部门管理。“这几个部门在此领域里有不同权限,而权限背后体现的是政绩和利益,因此存在部门之间的利益调整。”施正文直言,“利益调整后面涉及的是体制问题,体制的推进牵涉的是根本性的改变。部门之间的关系很敏感,在中国,有些事老百姓有问题可能还好解决,但政府哪一家不同意,一个税就开征不了。”

具体而言,单是对房地产市场价值的评估权就存在部门利益之争。据《中国证券报》报道,可供选择的评估机构有四种,分别是地方税务机关、社会中介机构、地方国土部门以及财政部门。最具竞争力的分别是具有征管权的地方税务部门和具有房产信息优势的国土部门。

不过,部门之间在进行利益博弈时并非不存在合力。检索近年来与物业税有关的报道可以发现,财政部门、国土部门和城建部门的官员都曾在不同场合公开表示:要尽快推进物业税改革。施正文在接受《中国新闻周刊》采访时透露,现在国土部门对物业税开征“甚至比财政部门更积极”,因为如果不解决土地财政问题,一旦地卖光了,地方政府就会打起耕地的主意,而18亿亩的“耕地红线”正是国土部门在主管。

必须保证纳税人的参与权

“物业税政策的制定中,还涉及国家与纳税人之间的博弈。”北京大学法学院教授刘剑文对《中国新闻周刊》说。

刘剑文曾多次参与财税立法,他将财税法称为“顶天立地”的法律子系统。所谓“顶天”,是指财税法涉及整个国家宏观经济的运转;所谓“立地”,是指财税法涉及千家万户,涉及每个人的切身利益。

在宏观税负水平近30%的中国,民众对横空出世的新税种抱有本能的反感,物业税也不例外。不过,随着公共讨论的深入,民意也在逐渐发生变化。新浪网曾多次就“你是否支持开征物业税”进行调查,在2009年5月开始的调查中,有超过半数的网民选择“不支持”;而在2010年1月开始的调查中,表示“支持”的网民已接近56%。

民众的支持是物业税开征的前提条件,行政机关与立法机关的博弈则涉及具体的开征方式。“究竟是制定法律还是行政法规?在制定法律中,立法机关权力在哪里?行政机关的利益在哪里?这都是利益博弈。”刘剑文说。

李炜光认为,物业税开征必须走人大立法程序,“因为物业税是对每一个纳税人财产的剥夺。每一个业主、每一个纳税人必须参与其中,而且要有非常顺畅的渠道。”

根据《立法法》规定,涉及财政、税收基本制度的事项只能制定法律,但该法律同时又规定:此方面“尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”。

刘剑文强调,在制定财税法律法规时,最重要的是保障纳税人的参与权。在他看来,参与权可以通过很多方式体现,比如通过人大代表,通过公开征求意见,通过举行专家论证座谈会等。施正文也认为,“物业税征收的条例法律要尽快起草和完善,可以在社会上公布,进一步完善这个方案,这样也容易达成共识。”

可以预见的是,物业税开征前还需要更多的讨论。在不少学者看来,近几年将是物业税推出的良好时机。施正文透露:“现在财税部门也做了一些准备,比如理论上做了很好的研究,对物业税的性质、范围、影响、国际情况、税制要素设计,都已经有很细致的方案,有关主管部门的意见也一致起来。”

高培勇向《中国新闻周刊》表示:“中国2010年应该在结束财产环节无税状态方面有所作为。”但他马上补充:“注意,没说2010年就要推出,是要有所作为。”

即使物业税的最终出台还需若干年的时间,这项涉及多种利益博弈的财税政策也不是最“难产”的——2007年通过的企业所得税法从1994年就开始着手制定了,前后历经13年。

全国“两会”不久将召开,物业税或又成讨论的热点话题之一。在相关方案正式出台之前,各方的利益博弈仍在继续。两年之前的两会上温家宝的一段话或可作为此项财税政策博弈的注脚——当时,总理面对中外记者说,“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”



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