有学者建议:两会可以增加辩论环节,以完善议事程序,达到更好的参政议政效果。事实上,这并不是什么新鲜的提议——周恩来就曾设想,人大“将来在大会上也可以辩论”。

开会是个技术活儿
——两会议事规则的探索

□《南方周末》2011年3月10日
记者 方可成 发自北京 实习生 范承刚

多达几千名与会者,要在短短十来天的会期内,审议和讨论一个拥有13亿人口的庞大而复杂国家的大政方针——“两会”到底该怎么开,着实是一项富有挑战性的技术活。

今年的全国两会上,政协委员崔永元有一段广为流传的言论。他说,代表委员们别把两会开成了同学会,或者联欢晚会。

现实的情况是,两会确实好像开成了好多会,不光是同学会、联欢会,还有发布会、汇报会、研讨会、追星会……崔永元话音刚落,与他同属政协委员的刘翔就贡献了一个活生生的例子:3月5日下午,体育界别的小组讨论会上,刘翔手捧稿纸念道:“脚跟伤处随着训练程度的提高,仍然会出现一些反应……2012年伦敦奥运会,对我来说,将面临年龄增长、恢复时间长、伤病困扰的实际问题……我将接受挑战,迎难而上,全力以赴挖掘自己的潜能。”

飞人把两会开成了伤情汇报会,而当时的议程本来是:讨论温总理的政府工作报告。那么,他算不算“犯规”?主持人是否有权打断他的发言,乃至取消他的“参赛”资格?议事规则中找不到相关条文。

中国也许是世界上开会最多的国家,然而在文山会海中挣扎的国人并没有完全学会怎么开会。近百年前,孙中山曾提出,民主政治要从学会开会开始,他为此专门编写了一本以会议议事规则为主要内容的《民权初步》,称“苟人人熟习此书,则人心自结,民力自固”。胡适评价,这本书的重要性远胜过《建国方略》和《三民主义》。

新中国成立后,两会成为中国式民主制度的核心。改革开放以来,议事规则受到高层的极高重视,从无到有,从粗陋到精细,抽打民主这只陀螺的技巧愈发娴熟。

但显然,要让陀螺转得更稳、更快,正在日渐成长的两会还需要更多的技术细节来支撑。“就内容而言,民主具有鲜明的阶级性,但民主的形式,比如多数原则、讲究程序、制约权力等却具有共性。对于一些具体制度和程序,要在总结实践经验的基础上不断创新、发展、完善。”全国人大常委会研究室原主任程湘清说。

议些什么?

时间紧,任务重。两会究竟该议些什么事?

二十多年来,两会会期从近20天缩短至目前的10天左右。这节约了成本,但也给议程的安排出了更大的难题。

需要指出的是,同样是“议”,作为最高权力机关的人大是“审议”,而发挥政治协商功能的政协就只是“商议”。

有一些报告是必须审议和商议的,它们被称为法定议案,包括全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作报告,国民经济和社会发展计划报告,以及国家预算和预算执行情况报告。

还有一类“临时议案”可以加入议程,一般来说,要么由国家机构提出,要么由人大代表联名提出。

曾在全国人大常委会研究室工作的陈寒枫对南方周末记者解释说,代表们提出的议案绝大多数是法律案,仅是立法建议,无法提交大会审议,成为会议议程。不过,长期以来,似乎是为了尊重代表的意见,每次人代会闭幕后,都会将一部分议案交有关的专门委员会继续审议,发挥议案的作用。

总体上,每年两会所议之事基本相同,日程表也大同小异。不过,这样的议程显得粗略,像“审议政府工作报告”这样的庞大议题往往令实际议题极为分散。

怎样发言?

议程定好,代表委员坐定,发言又该怎样组织?

两三千人开大会显然无法形成讨论。大部分时间里,人大和政协分别以代表团和界别为单位进行分组讨论。

本届人大中,人数最多的解放军代表团有267人,假如全团讨论,每人发言10分钟,需要两天两夜才能发言完一轮。所以,人数多的代表团和界别又分成了许多小组。

但即便是一个仅有20人的小组,每一场讨论3个小时也显得捉襟见肘。去年两会分组讨论“两高”报告时,有的组就曾发生委员“插队”现象,甚至还有委员不顾风度,抢过话筒发言。

去年政协社会福利和保障界分组讨论中,还曾出现这样一幕:李顺桃委员用了20分钟讲形势大好,又用了20分钟讲别乱吐痰,这时另一名委员黄文仔拿过话筒:“如果我们连这些小事都讨论的话,什么时候能讨论完?”他大声建议:以后组长要控制每个委员发言的时间。

组长需不需要履行控制时间的职责?现行人大议事规则中没有规定。实际上,它几乎没有涉及分组讨论时的发言规则,只限定了大会发言:每人可以就同一议题发言两次,第一次不超过15分钟,第二次不超过10分钟,经主持人许可,发言时间可以适当延长。

不少学者建议,可以规定分组讨论中每位代表委员的每次发言不超过15分钟。武汉大学政治与公共管理学院教授虞崇胜还特别提出:要遵守“一时一议”与“一事一议”的规则,一个时间段内只讨论一个问题,不许跑题。

就南方周末记者旁听的两会小组讨论而言,天马行空般的议题转换并不鲜见,也有人不按既定议程发言。在本报记者旁听的政协工商联组别讨论中,民营企业家们将议政会开成倒苦水的恳谈会。

曾任人大代表的作家彭学明说,他常常看到有的企业家代表在利用一切机会为企业做宣传,“特别是当中央首长参加代表团审议时”。

学者袁天鹏对无规则发言有过深入观察:“拿来一个很大的议案,然后我说这一点有问题,发言就结束了,下一个人继续发言,他又说另外一点怎么有问题。这样大家都表达了不同的观点,每个人都发一炮,打的却是不同的靶子,打完又不知道该怎么改。就算有人说提出改的建议,最后又没有结论说到底改不改、怎么改。到了下一次开会时,又拿出一个新的议案,又放一堆炮。”

实际上,一部成熟的议事规则很难不繁琐。中国政法大学教授王成栋曾统计过西方发达国家的议会议事规则,发现普遍长达几万字,“我们建议全国人大结合中国的实际研究和我们两会本身的要求,探索出适合中国实际的议事规则。”虞崇胜说。

全国人大代表韩德云则认为:中国式的政治活动有特定的表达机制,有特定的规则,“中国的机构一直在创造自己的规则”。

的确,两会议事规则需要处理许多细节的问题。例如,人大代表究竟该代表谁说话,是全国人民,还是选区人民?又比如,分组讨论时,代表、委员的座位安排方式是不是该有所改进,能不能抽签决定?以省为单位进行团组讨论的模式是否过于封闭,能否安排一些交叉讨论?

抢麦和辩论可以吗?

改革开放以来,两会议事规则的探索和改进未曾停步。

早在上世纪80年代初,邓小平、彭真、胡乔木等人就已意识到“规则”的重要性。之后数年的时间里,人大常委会议事规则和人大议事规则就相继问世,前者在2009年还进行了修改,完善了程序细节。

新加坡国立大学东亚研究所主任郑永年认为:中国人的文化是喜欢谋篇布局,却经常忽略细节。但对细节的技术改造往往容易取得很好的效果,从小的制度设计上着手改进,应当是中国政治民主之路上的一种重要方法。

其实,细节上的变化一直在发生。1990年,两会第一次启用电子表决器;2004年,全国人大常委会开始允许人大代表列席会议,现在已经有三十多人列席;2005年,无论是投赞成票、反对票还是弃权票,都需要填写选票,改变了之前赞成便不用动笔的规则。

更大胆的探索发生在地方两会,尤以屡屡开风气之先的广东省最为引人注目。

2005年,广州市人大会议审议通过议案条例,赋予人大代表设定会议部分议程的动议权。

两年后,广东省政协九届五次会议举行了省级两会有史以来的首场大会即席发言,一改之前大会发言安排好人选、排好次序的做法,让委员们自由“抢麦”。从此,广东省政协大会上,委员们或举牌,或挥书,或舞围巾,屡出“抢麦”奇招。

时任广东省政协常委的省政府参事王则楚是首场即席发言上第一个抢到麦克风的人,尽管事先准备了发言稿,但他并没有照本宣科,而是把老百姓向他反映的三句批评房改、医改、教改的顺口溜说了出来,语气激烈而讽刺。“我都站起来了,当然爱讲什么就讲什么,也没人追究我。”王则楚对南方周末记者说。后来几年,他又多次在政协大会发表犀利的即席发言,赢得许多掌声。

“原来每年都是各党派做很正式的大会发言,对着稿子念,很多人不听,但同时小组讨论又非常热烈,那为何不搞一个大会自由发言呢?”王则楚这样解释即席发言制度的设计初衷。

目前,即席发言制度已经在广东全省市级政协大会推开,浙江省政协亦于2010年开始采纳这种热烈、自由的发言方式。

更有学者建议:两会可以增加辩论环节,以完善议事程序,达到更好的参政议政效果。事实上,这并不是什么新鲜的提议——55年前,周恩来就曾设想,人大“将来在大会上也可以辩论”。

人大代表也在积极思考议事规则问题。2003年,彭学明联合其他36名人大代表一起提交了一份关于修改《全国人民代表大会议事规则》的议案。彭学明告诉南方周末记者:“全国人大法工委给予的答复是:提得很好,将进行研究修订。”

虞崇胜教授则看得更远,他希望规则内化为一种素养、习惯、文化。“程序民主需要精心设计,这样会大大提升中国的政治文明程度,更重要的是,让国人养成规则意识和程序意识,它不光与效率有关,更代表着民主的精神。”

(南方周末记者赵蕾亦有贡献)



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