政府主导不等于政府包办。越包办,最后反而越包不起来,产生新的矛盾问题,带来的成本更高。不如找一套更加符合规律,更能够包容社会的方式来得有效。

 

扶贫策略该变变了

□《南方周末》2012年2月16日
记者 方可成 实习生 李熠祺 发自北京

将扶贫重点对象从“贫困县”调整为“集中连片特困地区”,是中国2011-2020新十年扶贫纲要中力推的新政。包括新邵所属的武陵山片区在内,新纲要一共认定了14个片区为扶贫“主战场”。

这种全新的扶贫模式被寄予厚望——按照新纲要的计划,到2020年,扶贫对象将不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房都有保障。

不过,片区式的扶贫也将面临许多前所未有的新挑战。一个最简单的例子是:由于绝大多数片区跨越多个省份,如何真正破除省界的壁垒,实现片区内的协调?

此外,人们还普遍关心:“集中连片特困地区”的认定是否会重演“贫困县”认定中为人诟病的诸多怪现象?扶贫资金和各类资源能否真正做到雪中送炭,而不是流入权力所有者的手中?政府主导式的扶贫如何吸引更多的社会力量参与?这些问题既是新邵县标语刺激人们神经的主要原因,又事关中国扶贫的未来走向。

一边“分解”,一边“连缀”

“片区其实不是新概念。”国务院扶贫办国际扶贫中心副主任黄承伟对南方周末记者说。

早在1980年代中期,国家就在扶贫计划中提出“片区”的概念,但在具体操作中,却是以县为单位进行扶贫开发。

之所以迟迟不能将县的“点”连成“片”,开展片区式扶贫,一个重要的限制是钱。“现在国家经济实力增强了,有能力拿出部分财力支持落后地区的发展,片区便上升为政策概念。”黄承伟说。

根据财政部的数据,2011年中央财政综合扶贫投入约2272亿元,比2010年增长了40.4%。2012年,这一数字还将大幅度增长,其中财政专项扶贫资金的增幅要达到20%以上。根据扶贫开发纲要的要求,新增的资金将主要用于14个片区。

当然,片区式扶贫新政的提出,并不只与钱有关,它也投射了中国贫困区域的分布特点。

国务院扶贫办出版的《中国扶贫开发年鉴(2010)》称:新阶段农村贫困人口的分布呈现“大分散,小集中”的特点。国家统计局的数据也显示:贫困人口主要分布在集中连片、有特殊困难的地区。总体来看,片区式扶贫恰好能集中拉动那些最不发达的区域。

总体上,中国扶贫的“瞄准”工作做得越来越细:1986年开始以县为单位;2001年出台的十年纲要则试图淡化贫困县,突出贫困村;近来,更有不少地方提出:直接瞄准贫困户。

靶子打得准了,问题却不一定都能迎刃而解。“片区主要处于多省交界处,对内和对外都没有形成联通,在这种情况下单纯强调‘到家到户’反而解决不了问题,资金的使用效率也不高。”黄承伟说,“在常规方法很难奏效的情况下,通过区域发展的方式一揽子考虑,反而可能会走出一条新的扶贫路子。”

这便是在扶贫对象的“点”被分解得越来越精细的同时,国家却出台新政,将“点”连缀成“片”的最重要原因。中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵对此形象总结为“往上走”和“往下走”:“从贫困县到连片贫困地区,投资更加有规划,这是往上走;从贫困县到贫困乡,到贫困村,到贫困户,针对的对象越来越具体,这是往下走。”

片区名单“基本没有引发争议”

扶贫意味着资源的投入和政策的倾斜,进入扶贫对象名单自然成为部分地方政府追逐的目标。

目前,592个国家级贫困县还是在1994年认定的,并在2001年经历了微调——同时将592个县改称“国家扶贫开发工作重点县”。

此前,富县抢戴“穷帽”等怪现象时有发生,贫困县认定过程中的寻租空间更为人诟病。“贫困县的评定一开始就没有很硬的指标和一刀切的标准,中间各种考虑因素太多。”汪三贵说,“既要对革命老区、少数民族地区放宽政策,更要加上背后的人为因素——如果一个县能够动员更多的政治资源帮忙游说,对上面就会有影响,就可能进入名单。”

随着扶贫新政的颁布,分布在14个片区中的新一批贫困县名单也随之出炉。根据南方周末记者的了解,这一次的评定过程中,有了不少硬指标。

具体而言,这些指标是:人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收入。

“我认为,这次片区县的确定能够最大程度地将最困难的县列入名单。”黄承伟说,“片区名单在社会上基本没有引发争议。大家关注的新邵县,在数据上也能看出它的确属于‘三低县’。”

当然,硬指标之外,革命老区、民族地区、边疆地区依然能够享受到一定的特殊对待。实际上,纲要提出的14个片区应该被称为“11+3”——西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是早已明确要实施特殊政策的地区,除此之外的11个片区才是依照数据等因素排序组合而来的。

值得注意的是,随着新名单的出炉和旧名单的保留,中国的贫困县队伍已经愈发臃肿。虽然新扶贫纲要提出各省要“实现重点县数量逐步减少”,但具体措施尚无规定。

汪三贵说得很直白:“贫困县谁都想进,进去之后想再剔除出去就很困难,谁都不是傻子。”

跨省协调的难题

片区扶贫的挑战,远不止存在于进入和退出两项机制上。

跨省协调就是前所未有的难题——这14个片区中的绝大多数都至少横跨两省,秦巴山区更是覆盖了六个省区之多。“在目前的行政架构体系下,一旦跨越省区,就有资源之争、利益之争和相互衔接的问题。比如,一个片区肯定要有一个资源聚集的中心,这肯定会在省区之间产生争夺。”黄承伟说。

目前已经敲定的一项协调机制是:每一个片区将有一个中央部委负责具体联系,进行统筹协调,督促指导片区规划的实施。而具体部委的选择,又往往考虑了部委的自身业务特征。例如,多民族聚居的武陵山区,由国家民委担任联系单位;缺水的滇桂黔石漠化区,则由水利部联系。

另一大挑战是:如何保证扶贫的款项和资源用在真正需要的地方,起到“雪中送炭”而不是“锦上添花”的效果。

黄承伟在大量调研中发现,在扶贫资金、资源的传递过程中,很容易产生“精英捕获”现象:资金项目到了一个村里,很有可能是村里面的领导或者其他精英获得,而其他家庭留下来的老年、妇女、儿童,很有可能根本无法参与。

还有一种可能是:资金被地方政府不合理使用,甚至挪用。“在以往的扶贫实施过程中,国家的财政拨款有很多并没有用到真正贫困的地方,而是被地方政府用到见效快的地方。”社科院农村发展研究所研究员杜吟棠说。

在杜吟棠看来,贫困县申报成功后喜欢搞庆祝活动,其根源往往在于:扶贫资金下拨到地方后,被进行了不合理的使用。

正是因为考虑到贫困县政府可能挪用扶贫资金,多数省都将项目的审批权放在省一级的管理部门。然而,这种做法却产生了许多新的问题。

中国发展研究基金会在报告《在发展中消除贫困》中就曾指出:由于远离项目实施地点,而且每年接到的项目申报数以万计,省级扶贫资金和项目管理部门除了项目申报书外,没有任何其它信息来源来对项目进行评价。“多数情况下,项目的审批只是走形式,达不到排除非扶贫项目的目的。项目的省级审批还带来了审批时间过长、资金不能及时到位和地方政府花很多精力和成本跑项目等问题。”

政府无法包办

上述问题与挑战,许多都与政府绝对主导式的扶贫方式有关。接受南方周末记者采访的多位专家提出:这种扶贫策略该变变了。

实际上,政府主导正是中国式扶贫的核心特征。社科院农村发展研究所研究员任常青就认为:“中国的扶贫肯定是政府主导,这是中国的特色,也是中国向世界输出的一种模式。”

不过,他们同时也指出:不能忽视社会力量的参与。“比如通过社会组织来实施扶贫资源的分配,在有的地方,政府可以通过非政府组织发放小额信贷。”任常青举例说,“从2006年开始,国务院扶贫办建立了一个村级互助资金,解决贫困户发展资金缺少的问题。”

现在,一万多个村里的互助资金已经滚动到2个亿左右。

其实,国务院扶贫办主任范小建也曾公开表示:“社会参与一直是中国扶贫开发工作一条重要经验。”新扶贫纲要也提出:鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。

尽管在社会组织整体发育不良的国情下,要寻找扶贫的社会力量并不容易,但毕竟,变化正在发生——一个例证是,从事农村小额信贷、被称为“穷人银行家”的诺贝尔和平奖得主尤努斯,已经在中国有了许多效仿者。

“在社会组织很弱的情况下只能由政府主导,而且扶贫这件事很大程度上是政府的义务。”黄承伟说,“但政府主导和政府的义务不等于政府包办。越包办,最后反而是越包不起来,产生新的矛盾问题,带来的成本更高。不如找一套更加符合规律,更能够包容社会的方式来得有效。”



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