文/方可成

本说明书将介绍世界上最庞大且错综复杂的反腐廉政体系——中国反腐体系。任何中国公民都有权利了解和参与使用这套体系。使用它的目的,是预防和惩治公职人员利用公权力谋取私人利益的行为。

“从二中全会算起,如十年内不进行三反,共产党就会变成国民党。”毛泽东的名言证明,反腐败是从中共执政之日起就被提上议事日程。不过,如今这套反腐体系的“开发”时间并不算长,它基本是在改革开放之后建立起来的。

之前,反腐领域曾有“三反”、“五反”、“新三反”、“社教”等诸多实践,它们均以政治运动的形式开展。然而,三番五次的运动“在很大程度上并未触动滋生这种贪污腐败现象的根基和土壤,也缺乏持久稳固的约束力”。最高人民法院前院长肖揚曾这样总结。

作为几经探索之后确定的新产品,“制度反腐”被寄望于克服“运动反腐”的缺陷。邓小平的一段话可以作为本产品的注脚:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法继续横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”

阅读本说明书时,配合“解析中国反腐体系”图示(如下),效果更佳。

部件结构

由于涉及多套系统,彼此关系复杂,在开始使用这套反腐体系之前,推荐阅读此章节,了解这一体系中的各基本部件结构。

中共纪律检查机关

俗称“纪委”、“纪检委”的中国共产党各级纪律检查委员会,是党内监督的专门机关。注意:它是党的机关,不是政府部门。

之所以首先介绍纪委,是因为在整套反腐体系中,它是发挥组织协调作用(并非决策作用)的关键部门。事实上,中国的整套反腐体系均在中共领导下运转。

纪委由同级党代会选举产生。其后,纪委举行全体会议,选举常委、书记、副书记。纪委书记在党内是重要职位,现任中纪委书记是中央政治局常委王岐山,省纪委书记一般均为省委常委,市、县亦然。

作为党的机关,纪委的监督对象自然是党员。在本套体系中,纪委所承担的经常性工作包括:对党员进行遵守纪律的教育,对党员领导干部行使权力进行监督,查处违犯党纪的案件,受理党员的控告和申诉,保障党员的权利。这些工作的具体流程,将在下一章节中介绍。

【注意事项】虽然是专门进行监督的机关,但纪委并非独立机构。中纪委在党的中央委员会领导下工作,地方各级纪委则要接受双重领导:一重是同级党委会,另一重是上级纪委。

有研究者对这种领导方式的独立性提出了疑问。有人建议,加强纪委的垂直领导,甚至将纪委直接改为仅由上级纪委领导。也有人建议,将纪检干部的人事任免权等收归上级纪委掌握,削弱同级党委对纪委独立性的影响。

目前本体系尚未采纳这些意见。不过,在加强纪委独立性方面,已经有了一些创新。例如,中纪委向各部委、各国有企业等派驻纪检组,并逐步实现了对派驻机关的统一管理,增强了纪委派驻机关的相对独立性。

又如,中央和省级纪委都建立了巡视制度,巡视组对上级党委负责,对下级党组织领导班子及其成员进行监督,这样便打破了同级监督中的利害关系顾虑,也消除了上级对下级进行监督的信息梗塞。

政府监察机关

纪委属于党,监察机关则属于政府。在中央一级,国务院组成部门中设有监察部;在省级和市、县级政府,分别设有监察厅和监察局。

在目前运行的这套体系中,纪委和监察机关是“连体儿”。这是因为,从中央到地方,纪委和监察机关都采取了“合署办公”的方式。它们用一套工作机构、两个机构名称,履行两种职能。“合署”也表现在领导上:现任监察部部长马馼同时是中纪委副书记,地方监察机构的负责人一般也由纪委副书记兼任。

1993年,中纪委和监察部开始合署办公时,时任中纪委书记兼监察部部长的尉健行说,合署办公有利于各级党委对纪检监察工作的统一领导,能强化纪检监察两种职能。

纪检监察机关的详细工作程序及受理信访举报的方法,可以在监察部网站的“机构简介”栏目找到图示介绍。

【注意事项】纪委监督党员,监察机关则监察行政机关及其公务员。换言之,监察机关不能监察党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关及其公务员。

此外,对于监察机关在本体系中的位置,有一些不同的声音。例如,中央编译局反腐学者何增科认为,作为对行政机关和行政首长开展监察的专门机关,应隶属各级人大,而不是隶属于行政权序列并向同级行政首长负责。

审计机关

顾名思义,算钱的部门。在本体系中,审计机关是对经济领域腐败的预防和惩处中不可或缺的一环。

从作为国务院组成部门的审计署,到地方政府的审计厅、审计局,这些机构的审计工作对象主要是机构的财务收支,包括国务院各部门、地方各级政府及其部门、国有金融机构和国有企业事业单位等。此外,国家机关等单位的主要负责人个人也是审计的对象。

【注意事项】和纪委一样,审计机关也实行“双重领导”,同时对本级政府和上级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。

与纪委系统类似,审计系统为增强独立性,也进行了垂直监督的尝试,例如向地方派出“特派办”。

预防腐败局

这是本套体系中最年轻的一个部件,它成立至今仅有五年多的时间。

国家预防腐败局属于国务院直属机构,与国家林业局、国家统计局等级别相当。它的职责是统筹全国的预防腐败工作,并负责预防腐败的国际合作和技术援助。

目前,国家预防腐败局的存在形式是在监察部“加挂牌子”——这句行话的意思是,在一个实体单位上增加一个名称,由同一套领导班子兼任。其局长由监察部部长马馼兼任,副局长中的一位由监察部副部长屈万祥兼任,同时另设一位副部级专职副局长主持日常工作。

【注意事项】除中央层面外,预防腐败局仅在部分省区市成立。成立时,往往也使用在该省监察厅“加挂牌子”的方式。

国家司法机关

在本体系中,对腐败行为的惩治,最终要依赖法院和检察院这两大司法机关来实现——法院和检察院也被称为“两院”,与政府的“一府”并称。

通俗理解,检察院的职责是侦查职务犯罪、代表国家提起公诉,之后法院依法审判。不过,检察院的工作还包括预防职务犯罪等。

此外,这两套部件中的级别最高者——最高人民法院和最高人民检察院,还可以通过司法解释等方式,对贪污贿赂渎职等腐败案件的审判、检察工作进行指导。

【注意事项】仍然是关乎反腐体系运作效果的独立性问题。在制度设计中,“两院”不受行政机关、社会团体和个人的干涉,仅受人大监督。法院院长和检察长,均是同级人大选举而来。不过,最高法的院长和最高检的检察长候选人均由中共中央向全国人大主席团建议。

其他

除以上机构属于本反腐体系中的主要部件结构外,公安、金融等其他有关部门和机构是相对处于外围但重要的组成部分,它们在自身职责范围内,依法承担反腐败和廉政建设的相关工作。

【注意事项】总体来看,本体系涵盖的腐败治理主体堪称丰富,但这亦有可能带来庞杂、低效、相互冲突等副作用。在本体系的运行过程中,一直有这样的疑问:为何如此众多的部门都难以堵住腐败?社科院马克思主义研究院研究员辛向阳的观点是,虽然制度很多,但制度内部以及制度之间的严密性不够,且制度执行不彻底,导致贪腐人员很容易“绕着制度漏洞走”。

上述反腐机构的独立性也是本体系发挥作用的关键因素。在香港,一个独立机构廉政公署就成为腐败的防火墙。北京航空航天大学教授任建明认为,当务之急是保证反腐机构的独立性和充分授权。

另外,人大未被纳入本体系的主体结构中,亦被一些研究者视为缺憾。

 

使用流程

本套反腐体系大体按照功能分为两种模式——“预防”和“惩治”。具体在每一种模式中,又有可以分别供不同的政治和社会力量参与使用的功能分项。

近些年来的反腐体系开发思路,越来越强调在启用“惩治”模式之前,首先尽量使用“预防”模式。

教育

教育是预防模式中的重要功能,主要发起者是纪委,但参与的角色众多。

在本套体系中,教育功能是贯穿始终且频繁出现的。当一名公务员刚进入体制,或一名官员新任职的时候,教育功能就需要立即开启,他们一般都会被安排接受包括党风廉政教育课程在内的培训。当他(她)在仕途上继续前行时,还会在各级党校、行政学院和其他干部培训机构,不断接受反腐教育——这是因为,廉洁从政教育已经被普遍纳入教学计划,成为各级领导干部的必修课程。

教育功能开启后,在一些地方,领导干部选拔前还需要进行廉政法律法规考试,任用前要进行“廉政谈话”。

实际上,本体系中的教育功能已经延伸至普通大众当中。也就是说,在一名官员还没有进入体制,甚至还在上学的时候,他(她)就会成为反腐教育的对象。

其他机构亦可启用教育功能。例如,最高人民法院就向全国法院印发了《人民法院工作人员违法犯罪典型案例选编》以及《人民法院警示教育案例选编》。

【注意事项】一些研究者对教育功能的效果仍存一定的疑虑。强烈建议在使用本功能时配合监督、惩治等功能,否则,本功能可能沦为流于形式的“耳旁风”。

监督

在本套体系的使用中,监督功能既是预防模式的重要构成部分,又可能成为惩治模式的起点。

在监督功能开启的情况下,将有如下功能维持运转。

党内监督。包括10项制度:集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。

人大监督。包括询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等。

政府内部监督。包括上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的层级监督,以及监察、审计等专门机关的监督。

政协民主监督。包括召开会议、提交提案、组织委员视察、开展民主评议等。

司法监督。包括上级法院对下级法院的监督,法院通过审理行政案件对政府行为的审查,以及检察院对诉讼活动的法律监督和对国家工作人员职务犯罪行为的监督。

公民监督。包括对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举,渠道包括信访机构、举报电话、举报网站等。

舆论监督。支持新闻媒体披露各种不正之风和党政机关及其工作人员中的违法违纪问题。

信息公开。包括政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开等。

【注意事项】本功能虽然子项丰富,但具体效果的发挥受到许多因素的制约:民主政治的完善、权力制约体系的顶层设计、机构的独立性和权威性,等等。

在本体系中,官员每年报告一次个人收入情况是一种重要的监督形式。但是,能够查阅官员所报告资料的,仅限于纪检监察机关和组织人事部门。此外,按照中央党校教授林喆的说法:财产申报制度未能在法律上得到确认——实际上,这也是反腐体系中的整体现象:所颁布的规定一般均为党政法规,很少上升至法律。

本体系中人大、政协的监督,亦存在可以提升的空间。何增科认为,人大、政协既要接受同级党委领导,又在编制和经费等问题上受制于同级政府,难以实施有效监督。

惩治

在惩治模式中,各部件结构之间将发生互动与配合,往往表现为一连串的功能组合。

惩治模式的启动有几种不同情况。最常见的是,纪委在通过各种监督途径掌握党员违纪线索之后,展开调查——在诸多调查手段中,最经常被提及的是“双规”,即“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

需要注意的是,“双规”并非司法程序,仅由县级以上纪检部门才可以使用,且有较为严格的启动程序。调查之后认定为违犯党纪的党员,纪委将对其作出相应的党纪处分,其中一种处分被称为“双开”(开除党籍、开除公职)。涉嫌犯罪的党员,则需要移送司法机关处理。

与“双规”相对应的是“双指”:“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。“双指”由监察机关使用,对象是涉嫌违反纪律的公务人员,基本是中共党外人士。政府监察机关对于违反政纪的监察对象,作出相应政纪处分;同样,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

公安、审计、行政执法机关也可以成为惩治模式的启动者。以审计机关为例,在审查账目、查找漏洞之后发现的腐败线索,将重点予以追踪审计。一旦查实,对审计机关处理权限内的腐败行为,将以下达审计决定的方式直接作出通报批评、罚款和没收非法所得等处理;对处理权限以外的腐败行为,则移送纪检、监察或司法机关处理。

同样,人民法院、人民检察院也能启动惩治模式。当它们在履行的职责过程中发现犯罪嫌疑人涉嫌违犯党纪或政纪的,将有关证据材料移送党的纪检机关或政府监察机关处理。

【注意事项】惩治功能的发挥,同样受到其他因素的制约,其中最重要的依然是独立性和法治保障的问题。

再次以审计机关为例,虽然它能够启动整套惩治流程,但在双重管理制度之下,各级审计机关的领导均由地方政府任免、经费由地方财政供给,因此,当审计发现问题时,就不得不考虑本级政府的意见,有可能难以启动惩治流程。即便启动,整套流程也可能遭遇阻力而难以运行下去。

 

产品升级

为了保证和提高本产品效能,本反腐体系需要不断升级与优化。为此,国家投入了巨大的研发力量。

本产品即将迎来下一次较为重要的升级,其标志是预计于2013年上半年发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。这是中国的第二个反腐五年规划,上一个版本代号是《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。

产品升级的开发工作从2011年5月就已经开始,由中纪委担任“产品经理”。中纪委研究室主任李雪勤此前曾透露,上一个五年规划的关键词是“建立”,下一个五年规划的关键词则是“健全”,核心是把权力管好。

今年“两会”期间,全国人大常委会法工委副主任郎胜解读“未来5年的立法规划”时表示:“完善反腐败方面的立法,真正形成惩治和预防腐败体系”是今后5年的立法重点。

(本文的精简版发表于2013年3月14日出刊的《南方周末》)



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